導讀
“發(fā)展有效性”議程曾是全球發(fā)展合作的新范式，但受制于OECD傳統(tǒng)援助國承諾落空和治理機制的內在矛盾，其影響力逐漸式微。“有效發(fā)展合作全球伙伴關系”仍由西方主導，制度設計并沒有體現(xiàn)差異化責任，新興國家在規(guī)則制定中缺乏話語權，南南合作的靈活性被忽視。中國提出“共同但有區(qū)別的責任”原則，通過“一帶一路”等平臺推動透明與合作創(chuàng)新，努力推動構建多元、公平、差異化的全球發(fā)展治理機制。
本文為中國觀察智庫獨家約稿，轉載請注明來源：中國日報中國觀察智庫。
作 者
黃梅波 上海對外經貿大學國際發(fā)展合作研究院院長
應玲蓉 上海對外經貿大學國際經貿學院博士生
自2011年釜山會議確立“有效發(fā)展合作全球伙伴關系” (GPEDC) 以來，“發(fā)展有效性”議程一度成為傳統(tǒng)援助國、新興援助者、受援國及非國家行為體共同推動的發(fā)展新范式。然而，隨著經合組織 (OECD) 傳統(tǒng)援助國承諾的逐步落空和國際發(fā)展治理機制的內在矛盾不斷暴露，這一議程逐漸陷入低潮。
GPEDC表面上宣稱包容不同援助方，實則仍延續(xù)以經合組織發(fā)展援助委員會 (OECD-DAC) 為核心的等級化治理架構。在議程設定、監(jiān)測機制設計與問責安排上，傳統(tǒng)援助國仍保持著主導地位。以中國、印度、巴西為代表的新興國家在議程制定中缺乏實質性話語權，更多是被動適應而非共創(chuàng)規(guī)則。
此外，GPEDC對南南合作理解過于單一，忽視其靈活、非條件性、項目導向等特征。例如，中國的政府優(yōu)惠貸款往往要求中方在項目采購中占有一定比例，以促進本國產業(yè)發(fā)展和技術轉移。這與GPEDC所倡導的“非捆綁性”等原則存在結構性矛盾。
GPEDC不僅制度設計未能體現(xiàn)差異化責任原則，在責任劃分上也呈現(xiàn)出“權力集中、責任分散”的不對稱結構。傳統(tǒng)援助國主導了議題及規(guī)則的設計，卻在承諾兌現(xiàn)和自我約束方面表現(xiàn)不佳；而新興援助者在機制和規(guī)則制定時參與不足，卻被要求進行GPEDC監(jiān)測，形成“權責失衡”的困局。
美國一度是GPEDC的關鍵倡導者。奧巴馬政府積極參與釜山會議并支持美國國際開發(fā)署 (USAID) 加入GPEDC核心機制。然而，自特朗普第一任期開始，美國逐步淡出全球發(fā)展治理機制，轉而強調“美國優(yōu)先”的地緣戰(zhàn)略導向。拜登政府雖口頭重申支持多邊主義，但實際援助更多是為了服務于自身的戰(zhàn)略競爭目標，如通過美國國際發(fā)展金融公司和“印太”框架支持特定國家。
2025年1月，特朗普再度上臺后，迅速凍結大部分對外援助，并宣布成立由馬斯克主導的“政府效率部”，以“效率與透明”名義解散USAID，將其組織架構并入國務院，中止所有發(fā)展項目合同，關閉官方網站，銷毀大量檔案。這標志著冷戰(zhàn)以來最具全球影響力的發(fā)展機構之一的終結，也宣告美國對GPEDC承諾的實質性終結。這種戰(zhàn)略性撤退，不僅削弱了GPEDC的合法性與代表性，也在全球援助體系中形成了治理真空，破壞了多邊平臺對傳統(tǒng)援助國的問責機制。
與傳統(tǒng)援助國的“去制度化”趨勢形成對比，新興援助國總體支持發(fā)展有效性的理念，但明確指出GPEDC不應以統(tǒng)一的監(jiān)測標準要求所有援助提供者。中國作為新興援助大國，通過差異化制度參與和南南合作經驗，提出了不同于傳統(tǒng)西方路徑的發(fā)展治理構想。中國主張南南合作不應被納入由DAC主導的GPEDC問責體系，而應依據(jù)“共同但有區(qū)別的責任”原則，制定適合本國發(fā)展階段與能力的責任框架。這一立場兼顧了對南南合作特殊性的尊重與對全球規(guī)則參與的開放性。
并且，中國通過《對外援助白皮書》、援助信息公開、合作機制建設等舉措，展現(xiàn)出逐步增強制度透明度的意愿。中國還在南南合作中積極推動多邊治理創(chuàng)新，截至2023年6月，中國與全球150多個國家、30多個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，主動通過“一帶一路”合作平臺推動區(qū)域內數(shù)據(jù)共享、能力建設與責任協(xié)同，以打破當前GPEDC框架中的全球發(fā)展制度壁壘。
要推動“發(fā)展有效性”議程重新獲得生命力，必須突破當前的制度性困境：
首先，應推動多邊機制的協(xié)同聯(lián)動，打破當前發(fā)展治理平臺各自為政的碎片化困境。聯(lián)合國發(fā)展合作論壇與GPEDC作為全球發(fā)展合作的兩大平臺，應建立常態(tài)化的協(xié)調機制，圍繞“全球可持續(xù)發(fā)展目標”的實施與問責進行交流與共建。同時，雙方可聯(lián)合開發(fā)“全球發(fā)展合作儀表板”，整合各自的評估數(shù)據(jù)和經驗報告，提升全球發(fā)展治理的整合度與參考性，推動政策與實踐之間的互補融合。
其次，應建立差異化的責任機制，在尊重發(fā)展階段差異的基礎上，推動新興援助國參與發(fā)展有效性體系。GPEDC的監(jiān)測體系需由當前的剛性單一標準向“能力分層式”結構演進，即根據(jù)國家的發(fā)展階段設定不同參與等級和指標側重，例如中國可優(yōu)先參與“透明度提升”相關監(jiān)測，而在財政可預測性等方面保留靈活空間。同時，鼓勵新興國家設立自主評估標準，采用“自愿報告+國際比較”方式參與全球發(fā)展合作，并通過提供評估模板、技術援助等方式支持其建設本土監(jiān)測能力，確保公平與包容。
第三，應重啟南北合作的信任機制，恢復發(fā)展合作的全球政治基礎。經合組織傳統(tǒng)援助國應重申其對發(fā)展合作有效性的承諾，重新在GPEDC框架內提供財政與政治支持。同時，傳統(tǒng)援助國和新興援助國之間應建立功能性協(xié)作試點，在人道援助、氣候適應和全球衛(wèi)生等領域設立聯(lián)合合作基金，通過成果導向的合作積累信任。此外，聯(lián)合國可牽頭建立三邊合作對話機制，推動在發(fā)展議程中的協(xié)調與互動，為多邊合作注入戰(zhàn)略穩(wěn)定性。
第四，應推動GPEDC進行制度性包容改革，使南方國家在全球發(fā)展治理中真正“共創(chuàng)、共建、共享”。具體包括重構治理結構，如設立南方國家占多數(shù)的“全球發(fā)展合作執(zhí)行委員會”，主導議題設置與評估監(jiān)督；同時，支持中國、印度等主導建立“南南技術合作智庫平臺”，為南方國家提供技術培訓與政策設計支持。此外，應在監(jiān)測機制中納入“文化適應性指標”，認可南南合作的多樣化路徑，體現(xiàn)評估標準的公平性與結構多元性。
未來的全球發(fā)展治理，不應再由西方獨霸話語權，而應推動建立更加公平、多元、彈性的國際機制。唯有打破制度壁壘，構建協(xié)商包容的新治理結構，方能實現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所承諾的“全球發(fā)展合作伙伴關系”和全球可持續(xù)發(fā)展目標。
本文原文發(fā)表在中國日報國際版，原標題為 "Taking effect"
出品：中國日報中國觀察智庫
責編：宋平 高進安
編輯：張釗
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